Conseil Constitutionnel, Décision n° 2017-683 QPC du 9 janvier 2018, M. François P.

Fondement : Article 10-I de la loi du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d’habitation dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové

Solution : Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article 10 de la loi du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d’habitation résultant de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, le Conseil constitutionnel a censuré les deux derniers alinéas du paragraphe I de cet article, prévoyant un droit de préemption au profit des communes.

« 10. Les deux derniers alinéas de l’article 10 instaurent un droit de préemption au profit de la commune où est établi l’immeuble vendu, qui ne peut être mis en œuvre qu’à défaut d’exercice par le locataire ou l’occupant de bonne foi de son propre droit de préemption. La commune à laquelle le prix et les conditions de la vente sont, dans ce cas, notifiés, peut décider d’acquérir le bien, dans un délai de deux mois, au prix déclaré ou proposer de l’acquérir à un prix inférieur. À défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation.

11. D’une part, si en instaurant ce droit de préemption, le législateur a poursuivi le même objectif d’intérêt général que celui énoncé au paragraphe 6, il n’a en revanche pas restreint l’usage que la commune est susceptible de faire du bien ainsi acquis. En particulier, il n’a imposé à la commune aucune obligation d’y maintenir le locataire ou l’occupant de bonne foi à l’échéance du bail ou à l’expiration du titre d’occupation.

12. D’autre part, si l’exercice de ce droit de préemption par la commune répond aux mêmes garanties prévues au paragraphe III de l’article 10 énoncées au paragraphe 8 de la présente décision, le dernier alinéa du paragraphe I de l’article 10 prévoit qu’à défaut d’accord amiable, le prix de vente est fixé par le juge de l’expropriation et que le propriétaire ne peut reprendre la libre disposition de son bien, en l’absence de paiement, qu’à l’échéance d’un délai de six mois après la décision de la commune d’acquérir ce bien au prix demandé, la décision définitive de la juridiction de l’expropriation ou la date de l’acte ou du jugement d’adjudication.

13. Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées portent une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs, les deux derniers alinéas du paragraphe I de l’article 10 doivent être déclarés contraires à la Constitution ».

Observations : Le droit de préemption réside dans la faculté reconnue à une personne physique ou morale de se substituer à l’acquéreur d’un bien que son propriétaire a mis en vente. Les collectivités connaissent bien cet outil, décliné sous des formes variées dans le Code de l’urbanisme (et plus précisément dans son livre II : droit de préemption urbain, droit de préemption dans les ZAD, droit de préemption dans les espaces naturels sensibles, droit de priorité, sans oublier le droit de préemption pour la création de jardins familiaux !). Moins connu est le droit de préemption ouvert aux communes par la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d’habitation. Cette loi prévoit, à grands traits, un droit de préemption au locataire ou à l’occupant de bonne foi à l’occasion de la vente de son appartement, dans le cadre d’une vente de l’immeuble « à la découpe » (c’est-à-dire lot par lot, par opposition à une vente de l’immeuble en bloc). Le législateur a, dans le cadre de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), étendu ce droit de préemption aux Communes : l’objectif poursuivi était, très clairement (voir les amendements n° 999 et 1186 déposés en première lecture par Mmes Abeille et Mazetier) de « protéger davantage de gens face à des opérations strictement spéculatives ».

Concrètement, l’article 10-I de la loi précitée a été complété pour préciser, d’abord, qu’« en cas d’absence d’acceptation par un des locataires ou occupants de bonne foi des offres de vente mentionnées aux premier et troisième alinéas, le bailleur communique sans délai au maire de la commune sur le territoire de laquelle est situé l’immeuble le prix et les conditions de la vente de l’ensemble des locaux pour lesquels il n’y a pas eu acceptation de ces offres de vente. A défaut, toute vente à un autre acquéreur est réputée nulle ». Puis, l’article indique que « la commune dispose alors, pour assurer le maintien dans les lieux des locataires, d’un délai de deux mois à compter de cette notification pour décider d’acquérir le ou les logements au prix déclaré ou proposer de les acquérir à un prix inférieur. A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, notamment de l’indemnité de réemploi. Le prix est fixé, payé ou, le cas échéant, consigné selon les règles applicables en matière d’expropriation. En cas d’acquisition, la commune règle le prix au plus tard six mois après sa décision d’acquérir le bien au prix demandé, la décision définitive de la juridiction ou la date de l’acte ou du jugement d’adjudication. En l’absence de paiement ou, s’il y a obstacle au paiement, de consignation de la somme due à l’expiration du délai de six mois prévu au présent alinéa, le propriétaire reprend la libre disposition de son bien ».

Saisi par le Conseil d’Etat (CE, 6 octobre 2017, M. B…A., n° 412365), le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la constitution les dispositions relatives au droit de préemption du locataire, ou de l’occupant de bonne foi, sous une réserve d’interprétation (voir § 5 à 9 de la décision commentée). En revanche, les dispositions relatives au droit de préemption de la Commune – qui, pour le requérant, n’étaient pas justifiées par un motif d’intérêt général et qui étaient de nature à allonger de manière excessive les délais de vente – n’ont pas résisté à la confrontation avec le droit de propriété (protégé par l’article 2 de la Déclaration de 1789). Certes, le législateur, en instituant ce droit a poursuivi un objectif d’intérêt général : aider les locataires à se maintenir dans leur logement en cas de vente à la découpe (pour diverses décisions illustrant le contrôle opéré sur la conformité au droit de propriété d’un droit de préemption : voir décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, cons. 24 et 25 ; décision n° 2014-701 DC du 9 octobre 2014, cons. 21). Le législateur n’a toutefois pas restreint l’usage que la Commune est susceptible de faire du bien préempté. L’article précité impose certes « le maintien dans les lieux des locataires » : cela n’interdit au demeurant pas à la Commune de céder le bien (alors, qu’en matière de droit de préemption urbain, le titulaire est tenu par les termes de l’article L. 213-11 du Code de l’urbanisme). Ce silence de la loi est le premier motif de censure (voir pour des censures justifiées par l’absence de garanties dans l’usage d’un bien préempté : décision n° 2017-748 DC du 16 mars 2017, § 6 à 10 ; décision n° 2010-67/86 QPC du 17 décembre 2010, cons. 3 à 5).

Le Conseil constitutionnel a également relevé que dans l’hypothèse où le prix était fixé, à défaut d’accord amiable, par le Juge de l’expropriation, le propriétaire ne pouvait, en l’absence de paiement, reprendre la libre disposition de son bien que dans un délai de six mois après la décision de la commune d’acquérir ce bien au prix demandé, la décision définitive de la juridiction de l’expropriation ou la date de l’acte ou du jugement d’adjudication. Autrement posé, non seulement le propriétaire peut se voir imposer une cession au prix fixé par le Juge, mais, en plus, la Commune dispose d’un délai de 6 mois pour régler le prix (à rapprocher du délai de 4 mois prévu en droit de préemption urbain : art. L. 213-14 du Code de l’urbanisme). Ce n’est qu’au terme de ce délai que le propriétaire peut reprendre son bien, en l’absence de paiement. L’atteinte portée aux intérêts des propriétaires a donc été jugée trop forte.

Pour ces raisons, le Conseil constitutionnel estime que les dispositions relatives au droit de préemption de la Commune portent une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Les deux derniers alinéas du paragraphe I de l’article 10 ont été déclarés contraires à la Constitution, étant précisé qu’aucun motif ne justifiait de reporter les effets de cette déclaration d’inconstitutionnalité. L’effet de la censure est donc immédiat et les Communes ne peuvent plus, depuis le 9 janvier 2018, préempter sur le fondement de l’article 10-I de la loi de 1975.

Philippe PEYNET – avocat associé

 

Rappel pratique : La décision commentée est une illustration du contrôle du Conseil constitutionnel pour s’assurer de ce que la loi garantit que le titulaire d’un droit de préemption utilisera le bien préempté conformément au motif d’intérêt général qui justifie la restriction apportée au droit de propriété du vendeur. En matière de droit de préemption urbain, on rappellera que l’article L. 213-11 du Code de l’urbanisme prévoit, à cet égard, que « les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 » ; et, depuis la loi ALUR, il est précisé que cet objet « peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption » à partir du moment où l’usage final du bien préempté s’inscrit bien dans le cadre posé par l’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme, ce que la jurisprudence avait au reste déjà admis (C. Cass., 3ème civ., 1er décembre 2004, Epoux Huido c/ Commune de Jouars Pontchartrain, Bull. civ. III, n° 233, p. 201).

 

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