Le Conseil d’Etat sécurise les procédures d’élaboration des PLU

Conseil d’Etat, 5 mai 2017, Commune de Saint Bon Tarentaise, n° 388902, publié au recueil

Fondement : Code de l’urbanisme, articles L. 153-11 et L. 600-11

Solution : Saisi d’un arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Lyon, qui avait annulé une délibération d’approbation d’un PLU au motif que la délibération de prescription avait insuffisamment défini les objectifs poursuivis par la révision du document d’urbanisme, le Conseil d’Etat a estimé que les Juges d’appel avaient commis une erreur de droit dès lors que :

« qu’il résulte [des dispositions de l’ancien article L. 300-2 du Code de l’urbanisme] que l’adoption ou la révision du plan local d’urbanisme doit être précédée d’une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser ce document d’urbanisme, et, d’autre part, sur les modalités de la concertation ; que, si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme ; qu’ainsi que le prévoit l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d’urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l’occasion d’un recours contre le plan local d’urbanisme approuvé ».

Observations : C’est peu dire que la décision rendue le 5 mai dernier par le Conseil d’Etat (qui s’appliquera aux instances en cours) soulagera les praticiens du droit de l’urbanisme, qui doivent à l’occasion d’un recours contentieux contre la délibération d’approbation du PLU souvent défendre la première délibération intervenue en pratique plusieurs années auparavant. Il faut rappeler que le Conseil d’Etat a jugé, par sa décision Commune de Saint Lunaire, qu’il résulte des dispositions de l’ancien article L. 300-2 du Code de l’urbanisme que « la délibération du conseil municipal doit porter, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser un document d’urbanisme, d’autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que cette délibération constitue, dans ses deux volets, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d’illégalité le document d’urbanisme approuvé, alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil municipal » (CE, 10 février 2010, rec. Tables, p. 921).

Concrètement, cette jurisprudence a permis à des requérants, à l’occasion du recours en annulation formé à l’encontre de la délibération approuvant l’élaboration ou la révision d’un PLU de critiquer la légalité de la délibération de prescription en raison de l’absence, ou de l’insuffisance de la définition des objectifs poursuivis. De nombreuses annulations sont intervenues en application de la décision Commune de Saint Lunaire (voir par exemple : CAA Lyon, 11 octobre 2011, Jeanne D., n° 09LY02138 ; CAA Paris, 13 juin 2013, Commune de Pommeuse, n°09LY02138 ; CAA Lyon, 11 mars 2014, M. et Mme E.B., n°13LY01054 ; CAA Lyon, 26 mai 2015, Commune d’Arthaz Pont Notre Dame, n° 13LY02412), alors même que les délibérations litigieuses étaient intervenues plusieurs années avant que le Conseil d’Etat « dégage » les deux obligations précitées dans sa décision Commune de Saint Lunaire.

Le Conseil d’Etat a certes ultérieurement limité les possibilités de contestation de la délibération de prescription en jugeant inopérants les moyens critiquant le caractère insuffisant des modalités de concertation définies dans cette délibération (CE, 8 octobre 2012, Commune d’Illats, n° 338760, T. p. 1019), puis en admettant que les objectifs de la concertation pouvaient être définis par une délibération postérieure (CE, 17 avril 2013, Commune de Ramatuelle, n° 348311) et enfin en considérant irrecevables, sur le fondement de l’article L. 600-1 du Code de l’urbanisme, l’invocation de vices de procédure dans l’adoption de cette délibération de prescription (CE, 23 décembre 2014, Commune de Laffrey, n° 368098).

Mais l’insuffisante définition des objectifs, en amont de la procédure, pouvait toujours conduire, en aval, à l’annulation du PLU (neuf ont été annulés pour ce motif par les Cours administratives d’appel en 2014 / 2015 selon le Rapporteur public, Louis Dutheillet de Lamothe). C’est dans ce contexte que le Conseil d’Etat a été amené à se prononcer sur les conséquences d’une irrégularité commise à un stade préliminaire sur la validité du PLU finalement approuvé (http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Role-en-ligne-principales-affaires/Seance-publique-du-21-avril-2017). Pour limiter l’insécurité juridique, trois voies s’offraient à la Haute Assemblée : « danthonyser » le moyen tiré d’une absence ou d’une insuffisance des objectifs poursuivis par les auteurs du PLU, déclarer un tel moyen irrecevable, ou enfin le considérer inopérant. C’est cette dernière possibilité qui a été retenue dans l’arrêt commenté.

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat rappelle le principe posé par sa décision Commune de Saint Lunaire ; par principe, « l’adoption ou la révision du plan local d’urbanisme doit être précédée d’une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser ce document d’urbanisme, et, d’autre part, sur les modalités de la concertation ». Sur ce point, la jurisprudence n’évolue pas ; de sorte qu’une délibération lacunaire sur ces points demeurerait illégale.

En revanche, ce sont les modalités de contestation de cette délibération qui sont mieux encadrées. Désormais, cette délibération devra nécessairement être attaquée par la voie du recours pour excès de pouvoir, dans le délai de droit commun de deux mois à compter de la mise en œuvre des mesures de publicité prévues par le Code de l’urbanisme. En pratique, de tels recours sont rares ; mais ils pourraient être plus fréquents désormais. Et l’enjeu sera fort car l’on peut craindre que l’annulation de cette délibération entrainera, par voie de conséquence, l’annulation de la délibération d’approbation du PLU qui n’aurait pu légalement être adoptée en l’absence de la délibération de prescription (CE, 30 décembre 2013, Mme O., n° 367615, § 7).

Si aucun recours n’est formé à l’encontre de cette délibération, son éventuelle illégalité ne pourra plus affecter la légalité du PLU. Pour le Conseil d’Etat, « son illégalité ne peut (…) eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme ». Concrètement, les moyens tirés de l’absence ou de l’insuffisance des objectifs poursuivis par les auteurs du PLU sont désormais inopérants (les moyens relatifs à l’insuffisance des modalités de la concertation étant pour leur part déjà « neutralisés » par les dispositions de l’ancien article L. 300-2 du Code de l’urbanisme, reprises à l’article L. 600-11). L’immunité contentieuse n’est toutefois pas totale : « les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par cette délibération demeurent invocables à l’occasion d’un recours contre la décision du PLU approuvé ». En quoi cette solution s’inscrit dans celle précédemment dégagée dans la décision Commune d’Illats (CE, 8 octobre 2012, n° 338760, T. p. 1019). Il s’en infère que la collectivité en charge du PLU devra être mesure de prouver qu’elle a mis en œuvre les modalités de la concertation qui avaient été arrêtées au stade de la délibération initiale de prescription, étant précisé que l’autorité administrative peut légalement mener une concertation qui va au-delà de celle décidée (CE, 25 novembre 2015, Commune de Cazes-darnes, n° 372659, mentionné aux Tables). L’effort demandé ne paraît pas, au regard des enjeux, démesuré !

Rappel pratique : La solution dégagée par le Conseil d’Etat ne sera efficace que si la délibération de prescription est à l’abri d’un recours contentieux ; à défaut, le requérant qui critique la délibération d’approbation du PLU formera parallèlement un recours à l’encontre de la délibération de prescription fixant les objectifs poursuivis et arrêtant les modalités de la concertation. Il est donc impératif pour les collectivités compétentes en matière de PLU de procéder soigneusement à l’ensemble des mesures de publicité prévues par l’article R. 153-21 du Code de l’urbanisme : affichage pendant un mois (attesté par un certificat du Président et / ou du Maire, qui fait foi jusqu’à preuve du contraire), mention de cet affichage dans un journal diffusé dans le département et, le cas échéant publication au recueil des actes administratifs.

Philippe PEYNET – avocat associé

 

Mots clés :

• PLU

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