Le Tribunal des conflits clarifie les compétences respectives du juge judiciaire et du juge administratif en cas de refus de l’administration de rétrocéder un bien illégalement préempté.
Tribunal des Conflits, 12 juin 2017, SNC Foncière Madhia c./ OPH Paris Habitat, n° 4085, A
Solution : En cas d’annulation d’une décision de préemption, le juge judiciaire est compétent pour connaître des actions indemnitaires susceptibles d’être engagées par l’ancien propriétaire et par l’acquéreur évincé. Il est également compétent pour se prononcer, à la demande des personnes précitées, sur la nullité du contrat. C’est, en revanche, le juge administratif qui est compétent pour ordonner les mesures qu’implique l’annulation pour excès de pouvoir qu’il a prononcée.
« Considérant qu’il résulte de ces dispositions que, lorsque la juridiction administrative a annulé une décision de préemption d’un bien, il appartient au juge judiciaire, en cas de non-respect, par le titulaire du droit de préemption, de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé, de connaître des actions indemnitaires que l’un et l’autre sont susceptibles d’engager ; que le juge judiciaire est par ailleurs seul compétent pour statuer sur une action en nullité du contrat de vente par lequel la personne détentrice du droit de préemption est devenue propriétaire du bien ; qu’en revanche, et alors même qu’en cas de désaccord sur le prix auquel l’acquisition du bien doit être proposée, le juge judiciaire est compétent pour le fixer, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’implique l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, de la décision de préemption »
Observations : Le droit de préemption urbain est un outil apprécié des collectivités. Mais, comme l’avait relevé le Conseil d’Etat, cette prérogative est mal acceptée par les acteurs du marché immobilier et a donné naissance à un contentieux abondant et, pour reprendre le terme utilisé par la Haute assemblée, « pathologique » ; de sorte que le taux d’annulation en matière de décisions de préemption approchait – avant l’infléchissement de la jurisprudence, marquée par l’arrêt Meung sur Loire (CE, 7 mars 2008, n° 288371) – les 40% contre 25 % dans les autres matières (Conseil d’Etat, Le droit de préemption urbain, La documentation française, éd. 2008, p. 40 et suivantes).
La fréquence des annulations contentieuses et les difficultés rencontrées par les requérants pour recouvrer la propriété du bien illégalement préempté a conduit le Conseil d’Etat à définir, de manière prétorienne, les obligations pesant sur le titulaire du droit de préemption urbain (CE, 26 février 2003, Bour, rec. p. 59 ; CE, 31 décembre 2008, Consorts Pereira Dos Santos, rec. p. 497). Dès lors que l’annulation par le juge de l’excès de pouvoir de l’acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d’exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n’ayant jamais décidé de préempter, il s’en infère que le titulaire du droit de préemption doit, d’une part, s’abstenir de procéder à la revente du bien et, d’autre part, proposer à l’acquéreur évincé puis, à défaut, au propriétaire initial d’acquérir le bien. Il était toutefois réservé l’hypothèse d’une atteinte excessive à l’intérêt général, qui pouvait justifier de ne pas procéder à cette rétrocession.
Le nouvel article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme, issu de la loi ALUR du 24 mars 2014 est directement inspiré de cette solution et prévoit que « lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité ». Dans ce cadre, « le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, conformément aux règles mentionnées à l’article L. 213-4 ». Enfin, « dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l’article L. 213-2 ». La même loi ALUR a modifié l’article L. 213-12 du Code de l’urbanisme pour préciser qu’en cas de non respect des dispositions précitées de l’article L. 213-11-1, l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé (pour autant que son nom était mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner) peut saisir le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption.
Dans ce nouveau contexte législatif, le tribunal administratif de Paris, statuant sur la requête d’une société tendant à l’annulation des décisions de rejet de l’OPH Paris Habitat sur ses demandes tendant à ce que, après l’annulation de sa décision de préemption, l’office propose à l’ancien propriétaire d’acquérir le bien en cause, puis, en cas de refus de ce dernier, lui propose cette acquisition en sa qualité d’acquéreur évincé et à ce qu’il soit enjoint à l’OPH de faire ces propositions de rétrocession, avait renvoyé au Tribunal des conflits le soin de trancher la question de l’ordre de juridiction compétent.
Pour le Tribunal des conflits, il résulte des articles L. 213-11-1 et L. 213-12 du code de l’urbanisme que, lorsque la juridiction administrative a annulé une décision de préemption d’un bien, il appartient au juge judiciaire (en pratique, le Tribunal de grande instance), en cas de non-respect, par le titulaire du droit de préemption, de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé, de connaître des actions indemnitaires que l’un et l’autre sont susceptibles d’engager. La carence de l’administration pourra donc, si elle est à l’origine d’un préjudice certain et direct, être sanctionnée financièrement (sur la nécessité de démontrer que l’absence de proposition de rétrocession est à l’origine d’un préjudice, voir : Cass. 3ème civ., 8 novembre 2000, SCI Hegeald, n°98-15921). Mais le bien, dans le cadre d’une telle action, demeurera toujours dans le patrimoine du titulaire du DPU.
Si la priorité du requérant est de recouvrer ou d’acquérir le bien préempté, deux autres voies s’offrent à lui. La première est de rechercher l’anéantissement du contrat de vente conclu en application de la décision de préemption illégale. Le Tribunal des conflits rappelle en ce sens, alors que le règlement du litige ne l’imposait pas, que le juge judiciaire est compétent pour statuer sur une action en nullité du contrat de vente par lequel la personne détentrice du droit de préemption est devenue propriétaire du bien (sur le fait que l’acquéreur évincé dispose d’un intérêt à agir en nullité contre une telle vente : Cass. 3ème civ., 20 novembre 2002, Commune de Courseulles-sur-Mer, Bull. civ. III, n° 234, p. 201).
La seconde voie offerte est de saisir le Juge administratif. Pour le Tribunal des conflits, il appartient toujours au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’implique l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, de la décision de préemption. Ainsi l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé pourra-t-il, comme précédemment sous l’empire de la jurisprudence Bour, tenter de forcer le titulaire du droit de préemption à respecter la procédure de rétrocession de l’immeuble, sauf – peut-on penser – si cela est de nature à porter pas une atteinte excessive à l’intérêt général (sur ce point, voir CE, 31 janvier 2007, Consorts Maia, 277715).
Rappel pratique : La jurisprudence Bour, reprise par le législateur, trouve une limite quand le bien préempté a été, en cours d’instance, revendu. L’annulation de la décision de préemption n’emporte, par elle-même, aucune conséquence sur le contrat de vente conclu entre le vendeur et le titulaire du droit de préemption, contrat de droit privé régi par le Code civil (CE, 21 avril 2000, Société Foncier Immobilier Lyonnais, n°180325) et pas plus l’illégalité de la décision de préemption ne vicie-t-elle, par voie de conséquence, la délibération décidant de revendre le bien préempté (CE, 26 novembre 2001, Commune de La Teste-de-Buch, n° 222211). Il est donc impératif, notamment pour l’acquéreur évincé qui bénéficie d’une présomption d’urgence (CE, 13 novembre 2002, Hourdin, rec. p. 396), de solliciter la suspension de la décision de préemption, étant précisé que la mesure de suspension peut consister, selon les cas, non seulement à faire obstacle à la prise de possession du bien par la collectivité publique titulaire du droit de préemption mais également, si le transfert de propriété a été opéré à la date à laquelle il statue, à empêcher cette collectivité de faire usage de certaines des prérogatives qui s’attachent au droit de propriété de nature à éviter que l’usage ou la disposition qu’elle fera de ce bien jusqu’à ce qu’il soit statué sur le litige au fond rendent irréversible la décision de préemption (CE, 23 juin 2006, Société Actilor, n° 289549).
Philippe PEYNET – avocat associé
