Les clés pour constituer un établissement public de coopération environnementale
Mounia Idrissi et Morgane Kermarrec présentent, dans un article paru le 15 juin dernier dans la Gazette des Communes, les différentes étapes pour constituer un établissement public de coopération environnementale
L’établissement public de coopération environnementale permet de fédérer, autour des personnes publiques fondatrices, des acteurs intervenant pour la défense de l’environnement. Il peut constituer le support institutionnel des agences régionales de la biodiversité. Décryptage.
Définir un projet commun en matière environnementale
Créé par la loi « biodiversité » n° 2016-1087 du 8 août 2016, l’établissement public de coopération environnementale (EPCE) est un outil de collaboration initié par des collectivités et/ou groupements de collectivités avec, le cas échéant, l’Etat et des établissements publics locaux et nationaux, destiné à intervenir en matière environnementale. Directement calqué sur le modèle de l’établissement public de coopération culturelle, il est régi par les mêmes dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT), à de rares exceptions près.
Il bénéficie d’un champ d’intervention assez vaste, bien que spécialisé : il est chargé d’accroître et d’améliorer les connaissances sur l’environnement, leur diffusion et la sensibilisation et l’information du public ; d’apporter un concours scientifique et technique aux pouvoirs publics ; d’assurer la conservation d’espèces ou la mise en place d’actions visant à préserver la biodiversité et à restaurer les milieux naturels.
Plus spécialement, la forme de l’EPCE peut servir de support opérationnel des agences régionales de la biodiversité et constitue un outil privilégié par les régions pour la mise en œuvre de leur responsabilité de cheffes de file en matière de protection de la biodiversité sur leur territoire.
L’EPCE peut aussi constituer un mode de gestion alternatif à celui, non encadré juridiquement, des conservatoires botaniques nationaux.
Appréhender les effets attachés au statut d’établissement public
L’EPCE est une personne morale de droit public et, plus spécifiquement, un établissement public, régi par les principes de spécialité et d’exclusivité. Le premier implique que l’établissement ne peut intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées par ses membres et le second, qu’il est seul à pouvoir agir dans le domaine des compétences transférées, à l’exclusion de ses membres. Aussi, la création d’un EPCE emporte transfert par les collectivités et groupements de compétences à celui-ci et, donc, dépossession des compétences transférées à l’établissement. Il est admis qu’un établissement public puisse développer des activités annexes à son objet, pourvu qu’elles soient d’intérêt général et directement utiles à l’établissement.
Il faut relever qu’un EPCE peut être à caractère soit administratif, soit industriel et commercial, en fonction, notamment, de la nature des activités qu’il exerce à titre principal. Il importe donc, lors de la constitution de l’établissement, de qualifier la nature des activités formant l’objet de la structure, ce qui impose aux futurs membres un travail d’anticipation.
Pour mémoire, le caractère administratif ou industriel et commercial d’une activité est déterminé au regard des trois critères cumulatifs qui constituent un faisceau d’indices pour le juge administratif. A savoir : l’objet du service, l’origine des ressources et les modalités d’organisation et de fonctionnement (CE, 16 novembre 1956, « Union syndicale des industries aéronautiques », rec. p. 434). Dans ce cadre, un service est reconnu industriel et commercial si, au regard de ces trois critères, il est « assimilable » à une entreprise privée, étant précisé que, si l’un d’entre eux fait défaut, le service public est considéré comme administratif. A cet égard, il nous semble que, au regard de l’objet légal des EPCE (CGCT, art. L.1431-1), ces derniers répondront, le plus souvent, à la qualification de service public à caractère administratif.
Cette qualification détermine notamment les règles comptables et le régime auquel seront soumis les personnels recrutés en propre par l’établissement. En effet, lorsque ce dernier assure à titre principal une activité de service public administratif, sa comptabilité et ses personnels seront soumis à un régime de droit public. A l’inverse, s’il assure principalement une activité à caractère industriel et commercial, sa comptabilité et ses personnels seront de droit privé et ces derniers soumis aux dispositions du code du travail.
Déterminer les modalités d’organisation et de fonctionnement
Il convient ensuite de déterminer dans les statuts et, éventuellement, dans un règlement intérieur les règles régissant l’organisation et le fonctionnement de l’EPCE. Concernant, d’abord, la gouvernance, l’EPCE est administré par un conseil d’administration (dont la composition et les modalités de désignation sont encadrées par les textes) avec, à sa tête, un président. L’établissement dispose également d’un directeur pour assurer la gestion quotidienne de la structure, qui est aussi son représentant légal.
Si l’EPCE ne peut être constitué qu’à l’initiative des collectivités et de leurs groupements avec, le cas échéant, d’autres personnes publiques – Etat et établissements publics nationaux et locaux –, il est tenu d’associer des personnes privées, statutairement non membres, à sa gouvernance.
En ce sens, le conseil d’administration, organe délibérant de l’établissement, qui peut compter jusqu’à 24 sièges, voire 30 si les missions ou le nombre de membres fondateurs le justifient, doit comporter, outre des représentants des personnes publiques membres (qui doivent détenir la majorité des sièges), des personnalités qualifiées dans le domaine formant l’objet de l’EPCE, des représentants du personnel (au moins deux, d’après la jurisprudence : TA de Lyon, 4 octobre 2018, req. n° 1507512) et, le cas échéant, des représentants de fondations ou d’associations œuvrant en matière environnementale et, lorsque l’EPCE constitue une agence régionale de la biodiversité, des secteurs économiques concernés.
Dans ce cadre, les fondateurs sont libres de choisir les acteurs associatifs et économiques qu’ils souhaitent associer au fonctionnement de la structure. En outre, le maire de la commune siège de l’établissement peut aussi être membre du conseil d’administration s’il en fait la demande.
Quant au financement de l’EPCE, il est assuré par un certain nombre de ressources listées par les textes, parmi lesquelles les contributions respectives de chacun de ses membres, qui doivent être fixées dans les statuts. Il appartient donc aux membres de s’engager durablement sur un montant annuel de contribution financière. L’établissement peut également recevoir des subventions publiques et se rémunérer grâce aux résultats de ses activités.
Mener à bien la procédure de constitution
La mise en œuvre du projet de création de l’EPCE impose, d’abord, de s’assurer de la compétence des personnes publiques pour constituer une telle structure. A cet égard, on relèvera que l’objet environnemental de l’établissement recouvre un spectre assez large lui permettant de réunir diverses catégories de collectivités et groupements dès lors qu’il est rattachable à leurs compétences légales et/ou statutaires (on pense, en particulier, aux régions et aux intercommunalités).
Cette question levée, il convient ensuite de rechercher un accord entre les futurs membres sur les grandes caractéristiques du projet et le contenu des futurs statuts : détermination des personnes à associer et organisation de la gouvernance dans le respect du principe de parité femmes-hommes, détermination de la nature administrative ou industrielle et commerciale, fixation des montants de contributions financières…
Au terme des discussions menées, un projet de statuts doit être rédigé et soumis à l’approbation des membres, qui doivent délibérer pour acter leur souhait de participer à la création de l’EPCE et désigner leur(s) représentant(s) respectifs, mais également, et ce, de manière conjointe entre collectivités et groupements, les personnalités qualifiées et, le cas échéant, les représentants des associations, des fondations et des secteurs économiques qui siégeront au sein de la future structure.
La décision de constitution de l’EPCE appartient in fine au préfet qui, au regard des délibérations des fondateurs, prend un arrêté portant création de l’établissement.
En outre, lorsque l’EPCE reprend l’activité d’une ou de plusieurs structures préexistantes, il convient de l’organiser, de recueillir les avis consultatifs requis et d’adopter les décisions liées à cette réorganisation.
Rendre opérationnel l’EPCE
Une fois l’arrêté préfectoral décidant de créer l’EPCE publié, il faut rendre la structure rapidement opérationnelle. Pour ce faire, il est nécessaire d’organiser un premier conseil d’administration – avec une composition encore transitoire à défaut de représentants du personnel élus –, afin de mettre en place les organes de gouvernance et de direction : établissement de la liste des administrateurs devant respecter la parité femmes-hommes, élection du président par le conseil d’administration en son sein et engagement de la procédure de recrutement du directeur, qui ne peut intervenir au jour de la création de l’établissement.
Sur ce dernier point, le conseil d’administration est chargé d’établir un cahier des charges sur le fondement duquel les personnes publiques membres vont pouvoir organiser un appel à candidatures et le publier, avant d’établir à l’unanimité une liste des candidats, laquelle est ensuite examinée par le conseil d’administration qui sélectionne un candidat à proposer au président pour nomination. Dans l’attente de cette nomination, qui intervient au terme d’une procédure d’une durée incompressible, il apparaît nécessaire d’organiser une phase transitoire dans les statuts permettant à l’EPCE de fonctionner.
Le premier conseil d’administration est aussi l’occasion de prendre les décisions relatives au personnel (créations de postes, régime indemnitaire), d’adopter le budget prévisionnel et, plus largement, de prendre toute décision utile pour la mise en place de l’établissement (locaux, premières conventions ou transferts de conventions en cas de reprise d’activité…).
Par ailleurs, il convient, une fois le personnel de l’établissement recruté, de procéder à l’élection des représentants du personnel qui devront siéger au conseil d’administration.
