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Les Limites au droit fondé en titre

Les Limites au droit fondé en titre

Ainsi que nous l’avons récemment rappelé dans le cadre d’un précédent article publié sur ce blog (« Le droit fondé en titre : notion et enjeux principaux »), les droits fondés en titre permettent d’exploiter des ouvrages assurant la production d’électricité à partir de l’énergie hydraulique, sans nécessiter l’obtention d’une autorisation administrative préalable.

A cet égard, l’ouvrage disposant d’un droit fondé en titre est considéré comme bénéficiant d’une autorisation au sens de l’article L. 214-3 du Code de l’environnement (autorisation au titre de la loi sur l’eau), en application de l’article L. 214-6, II du même Code.

Il en résulte notamment que l’ouvrage et les installations concernés peuvent, en principe, faire l’objet de travaux sans autorisation administrative préalable, à la condition que ces derniers n’affectent pas la consistance légale reconnue à l’exploitant.

En ce sens, il a été jugé par exemple :

« Il résulte de l’instruction que les travaux de la chaussée du moulin de Piozay dont l’existence est antérieure à 1789 ainsi qu’il ressort du règlement d’eau du moulin en date du 26 mars 1864, ont consisté en la réparation de la brèche créée par l’alternance des périodes d’assèchement et des périodes de crues intervenues en décembre 2011, pendant l’hiver 2011-2012 et au printemps 2013. Il n’est pas contesté que le moulin de Piozay et la chaussée en litige bénéficient d’un droit fondé en titre. La chaussée de Mme C… est par conséquent réputée autorisée au titre de la loi sur l’eau en application du II de l’article L. 214-6 du code de l’environnement précité. Si cette autorisation ne fait pas obstacle à ce que cet ouvrage soit soumis aux dispositions des articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de l’environnement, il résulte toutefois de l’instruction et il n’est pas contesté que ces travaux ne modifient pas l’ouvrage ni sa consistance légale. Le rapport de manquement administratif établi le 22 septembre 2014 par les agents du service de l’eau et de l’environnement de la direction départementale des territoires ne relève pas de modification par rapport à l’état antérieur de l’ouvrage. Par suite, les premiers juges ont estimé à bon droit que les travaux envisagés n’étant pas de nature à entraîner de modification substantielle ou notable des éléments de la chaussée, le préfet ne pouvait exiger qu’il soit procédé à une nouvelle déclaration au titre de ces travaux » (CAA Bordeaux, 28 juin 2019, n°17BX02732).

Ceci posé, le bénéfice d’un arrêté reconnaissant l’existence d’un droit fondé en titre est-il de nature à faire obstacle à toute intervention de la part de l’administration, notamment à l’occasion de travaux réalisés par l’exploitant ?

La réponse est négative bien entendu, les avantages conférés par le droit fondé en titre rencontrant des limites.

D’abord, le droit fondé en titre peut être unilatéralement supprimé par l’autorité administrative, pour des motifs d’intérêt général (liés, par exemple, à l’exercice de la navigation, l’agriculture, la sécurité, la salubrité…).

Les installations et ouvrages fondés en titre sont en effet soumis aux dispositions des articles L. 214-1 à L. 214-11 du Code de l’environnement, qui définissent le régime de police de l’eau et encadrent notamment les conditions dans lesquelles l’autorisation peut être abrogée ou modifiée (art. L. 214-6, VI du Code de l’environnement).

De manière moins radicale, les ouvrages fondés en titre peuvent également faire l’objet de prescriptions complémentaires motivées par le souci d’assurer la préservation des milieux naturels aquatiques, quand bien même ces mesures auraient pour effet de réduire la consistance effective du droit d’eau reconnu par l’administration (Rép. Min. n°123935 : JOAN Q., 13 mars 2012, p. 2297 ; voir, reconnaissant que le caractère fondé en titre d’un ouvrage n’empêche nullement la modification sans indemnité de ses caractéristiques par une décision unilatérale de l’autorité administrative prise au titre de la police de l’eau : CE, 13 janvier 1988, n°35009).

Du reste, sur cette question de la soumission persistante de l’ouvrage fondé en titre à certaines dispositions du Code de l’environnement, le « Guide pratique relatif à la police des droits fondés en titre » édité par le Ministère de l’écologie, de l’énergie et du développement durable précise (dans un domaine où l’on sait le poids de la pratique administrative) :

« Plusieurs dispositions en matière de police spéciale de l’eau s’appliquent directement aux ouvrages fondés en titre :

  • L’article L.215-7 du Code de l’environnement, ancien article 103 du Code rural, soumet de manière générale les cours d’eau non domaniaux à la police de l’eau : « L’autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d’eau non domaniaux. Elle prend toutes dispositions pour assurer le libre cours des eaux ». Ainsi, les ouvrages fondés en titre sont directement soumis à la police de l’eau.
  • L’article L.214-17 du Code de l’environnement prévoyant le classement des cours d’eau en très bon état écologique ou dans lesquels il est nécessaire d’assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs s’applique aux ouvrages fondés en titre, notamment l’obligation d’assurer la circulation des migrateurs dans les 5 ans après la prise des arrêtés de classements.
  • L’article L.214-18 du Code de l’environnement imposant un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces aquatiques présentes s’applique pleinement aux ouvrages fondés en titre. Au 1er janvier 2014, tous les ouvrages fondés en titre devront respecter l’obligation de débit minimal biologique et la plancher du 1/10 du module (oule 1/20 selon le débit du cours d’eau). Si la sensibilité du milieu aquatique le justifie, le débit réservé d’un ouvrage fondé en titre actuellement exploité peut être ajusté de manière à répondre à l’obligation de garantie de la vie, de la circulation et de la reproduction des espèces. Enfin, en cas de réhabilitation d’un ouvrage fondé en titre actuellement non exploité, le débit garantissant la vie, la circulation et la reproduction des espèces doit être fixé au préalable et atteindre au minimum le 1/10 du module ».

En clair, le bénéfice du droit fondé n’exclut pas forcément l’application de la loi sur l’eau, laquelle peut justifier l’édiction de mesures préfectorales, sous réserve qu’elles soient motivées bien sûr.

En ce sens, il a pu être jugé, dans une affaire où le requérant sollicitait l’annulation d’un arrêté « portant obligation de réaliser des mesures d’entretien de première nécessité, de mettre en place une surveillance du barrage et un dispositif d’alerte afin de prévenir les risques de rupture du barrage de la Guéhardière sur la commune de Beaulieu-sur-Oudon » :

« Considérant, en troisième lieu, qu’en vertu de l’article L. 214-6 du code de l’environnement, les installations, ouvrages et activités déclarés ou autorisés en application d’une législation ou réglementation relative à l’eau antérieure au 4 janvier 1992 sont réputés déclarés ou autorisés ; qu’il en est de même des installations et ouvrages fondés en titre ; que le barrage attaché à l’étang de la Guéhardière, dont il est constant que l’existence matérielle était établie avant l’abolition des droits féodaux, doit être regardé comme fondé en titre, réputé autorisé ou déclaré en application de l’article L. 214-6 du code de l’environnement et soumis, notamment aux dispositions de l’article L. 214-3 du même code, permettant au préfet d’imposer par arrêté toute prescription que la protection des éléments mentionnés à l’article L. 211-1, notamment la prévention des inondations, rend nécessaire » (CAA Nantes, 26 janvier 2016, n°14NT02291).

Au titre de la police de l’eau, l’administration peut également intervenir à l’occasion de travaux portant sur les ouvrages bénéficiant d’un droit fondé en titre.

Ainsi par exemple, il a pu être jugé que le bénéfice du droit fondé en titre faisait obstacle à ce que les services de l’État exigent une autorisation pour des travaux ne modifiant pas la consistance légale de l’ouvrage, mais que :

« Toutefois, le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques est un des intérêts mentionnés au 7° du I de l’article L. 211-1 du code de l’environnement au titre de la gestion équilibrée et durable de l’eau. Dans ce cadre, des prescriptions dûment justifiées peuvent être imposées à tout moment aux ouvrages en lit mineur de cours d’eau non classés pour réduire leur impact sur cette continuité. Si la DDT et l’ONEMA relèvent que la réparation de la brèche a eu pour effet de rétablir un obstacle à la continuité écologique, il est loisible au préfet, s’il s’y croit fondé, d’édicter des prescriptions à l’intention de Mme C…, afin que l’ouvrage dont elle est propriétaire ne puisse constituer un obstacle à la continuité écologique » (CAA Bordeaux, 28 juin 2019, n°17BX02732).

Un arrêt intéressant illustre également la possibilité d’une intervention de l’administration dans l’hypothèse où des travaux réalisés dans le cadre d’installations bénéficiant d’un droit fondé en titre auraient un impact direct sur le cours d’eaux voisin :

« Considérant, d’autre part, que M. A…soutient être titulaire d’un droit fondé en titre sur ledit canal ; que s’il affirme qu’au début du XXème siècle, son grand père a acheté le moulin, l’a transformé en saboterie- scierie, a agrandi la roue à eau et modifié en aval le cours de l’Arentèle, ces affirmations, qui ne sont corroborées par aucun document juridique, n’établissent pas en tout état de cause qu’il était titulaire d’un droit l’autorisant à modifier, en amont du moulin, l’écoulement des eaux de l’Arentèle, notamment en recouvrant son lit après y avoir placé des buses ; que, par suite, ce moyen est sans incidence sur la légalité de l’arrêté litigieux » (CAA Nancy, 24 avril 2014, n°13NC01516).

L’interprétation de cet arrêt peut certes être un peu compliquée par le fait que dans cette affaire, le requérant ne s’est pas vu reconnaitre le bénéfice d’un droit fondé en titre. Mais l’emploi de la locution « en tout état de cause » par le juge administratif laisse entendre que si l’ouvrage avait bénéficié d’un droit fondé en titre, l’exploitant n’aurait pas plus été autorisé à procéder à des travaux ayant pour effet de modifier l’écoulement des eaux en amont de son moulin.

Plus largement, rappelons que les travaux envisagés par l’exploitant d’un ouvrage bénéficiant d’un droit fondé en titre peuvent relever de différentes polices (de l’urbanisme et des déchets par exemple), qui ne sauraient être neutralisées par le fondé en titre et ont donc vocation à s’appliquer pleinement.

En conclusion, la reconnaissance d’un droit fondé en titre permet assurément de faciliter l’exploitation d’installations productrices d’hydroélectricité, en allégeant sensiblement les démarches administratives à entreprendre en amont de la mise en exploitation ou de la réalisation de travaux n’ayant pas pour effet de modifier la consistance légale reconnue par l’administration.

Elle ne constitue pour autant pas une licence et l’administration retrouve la possibilité d’intervenir si elle estime que les intérêts protégés par la police de l’eau sont menacés. Elle peut alors imposer des sujétions particulières à l’exploitant, ordonner la remise en état des lieux après la réalisation de travaux voire même, plus radicalement, supprimer le droit fondé en titre.

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