Permis de construire : une mesure de régularisation, intervenue en application de l’article L. 600-5-1, peut être partiellement annulée, en application de l’article L. 600-5
En date du 17 mars 2021, le Conseil d’Etat a rendu, une nouvelle fois, une décision relative à la régularisation des autorisations d’urbanisme (CE, 17 mars 2021, Mme A…-D… C…n°436073)
L’on retiendra principalement de cette décision qu’elle précise l’articulation entre les articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme et, plus précisément, l’application successive de ces deux articles. On rappellera, à cet égard, que le premier article cité (art. L. 600-5 du Code de l’urbanisme) accorde au juge la possibilité d’annuler partiellement une décision d’urbanisme ; le second (art. L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme) offre la possibilité au Juge de sursoir à statuer le temps de régulariser le ou les vices identifiés dans un jugement avant dire droit : la régularisation s’opère donc, dans ce cadre, sous l’égide du Juge.
En l’espèce, le Tribunal administratif avait d’abord sursis à statuer, sur le fondement de l’article L. 600-5-1 avant de mobiliser, au stade du jugement mettant fin à l’instance, l’article L. 600-5 pour prononcer une annulation partielle de la mesure de régularisation (un délai de trois mois avait été imparti à la société concernée pour solliciter un second permis de régularisation).
Cet enchainement était-il possible ? N’était-il pas de nature à méconnaitre le droit à un recours effectif ?
Oui (l’enchaînement était possible) et non (cet enchainement ne prive pas le requérant du droit à un recours effectif) tranche la Haute juridiction.
En premier lieu, le Conseil d’Etat rappelle que « lorsque le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme dont l’annulation est demandée sont susceptibles d’être régularisés, le juge administratif doit, en application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation, sauf à ce qu’il fasse le choix de recourir à l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme, si les conditions posées par cet article sont réunies, ou que le bénéficiaire de l’autorisation lui ait indiqué qu’il ne souhaitait pas bénéficier d’une mesure de régularisation« . Et, pour la Haute assemblée, et c’est l’apport de la décision commentée, « il n’en va pas différemment lorsque l’autorisation d’urbanisme contestée devant le juge est une mesure de régularisation qui lui a été notifiée pendant le délai qu’il avait fixé en mettant antérieurement en oeuvre l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme« . La mesure de régularisation peut donc être elle-même régularisée. Ni les textes, ni l’esprit de ces dispositions ne l’interdisent.
Dans ces conditions, la requérante n’était pas fondée à soutenir « le tribunal administratif aurait commis une erreur de droit en faisant application, par son second jugement, de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme après avoir fait application, par son premier jugement, de l’article L. 600-5-1, en laissant ainsi à la société Patrimoine Investissement un délai après le second jugement pour demander la régularisation d’un vice affectant le permis de régularisation que cette société avait obtenu, dans le délai imparti par le premier jugement, pour régulariser un autre vice qui affectait le permis de construire initial. Eu égard aux conditions prévues par ces dispositions, qui n’affectent pas le droit de contester une autorisation d’urbanisme devant le juge de l’excès de pouvoir et d’obtenir qu’une telle décision soit conforme aux lois et règlements applicables, Mme C… n’est pas davantage fondée à soutenir que le tribunal aurait, ce faisant, méconnu le droit à un recours effectif garanti notamment par les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales« .
En deuxième lieu, le Conseil d’Etat rappelle que le Juge qui fait usage des dispositions de l’article L. 600-5 du Code de l’urbanisme se borne à exercer son office. Il n’est donc pas tenu de soumettre au contradictoire un tel choix (à la différence du régime de régularisation prévue par l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme) : « s’il résulte des dispositions citées au point 2 que le juge administratif ne peut faire application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme qu’après avoir préalablement invité les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme, il n’est en revanche pas tenu de recueillir les observations des parties avant de mettre en oeuvre les pouvoirs que lui confèrent les dispositions de l’article L. 600-5 de ce code, par lesquels il se borne à exercer son office. Mme C… n’est ainsi pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d’irrégularité faute que les parties aient été informées par le tribunal, avant l’intervention de son second jugement, qu’il était susceptible de mettre en oeuvre l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme« .
En troisième et dernier lieu, le Conseil d’Etat admet que le pétitionnaire peut revoir largement son projet au stade de la mesure de régularisation : il n’est pas tenu de s’en tenir à la seule illégalité relevée par le Juge dans le jugement avant dire droit. Une limite est posée, dans la droite ligne de l’avis n° 438318 du 2 octobre 2020 : « un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé en vertu de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même ». Dans ce cadre, précise le Conseil d’Etat, « seuls des moyens dirigés contre la mesure de régularisation notifiée, le cas échéant, au juge peuvent être invoqués devant ce dernier« . Autrement posé, le débat contentieux n’est ouvert qu’à l’encontre des seules modifications apportées au permis initial.
Faisant application de ces principes à l’espèce, le Conseil d’Etat constate que « le permis de régularisation, délivré à la société Patrimoine Investissement à la suite de l’intervention du premier jugement du tribunal administratif, a apporté au projet des modifications qui, sans changer la nature même de ce projet, ne se bornaient pas à remédier au vice à régulariser. En particulier, l’emplacement et la forme de l’implantation d’une des maisons individuelles objet du permis ont été modifiés, sans que ces modifications n’aient toutefois d’incidence sur la surface au sol de cette maison, demeurée inchangée. » Il en conclut que, « si le requérant faisait valoir, en contestant devant le tribunal administratif le permis de régularisation, que le projet de construction ainsi modifié n’était plus conforme aux règles relatives à l’ampleur de l’emprise au sol des constructions en vigueur à la date de la mesure de régularisation, résultant du nouveau document d’urbanisme entré en vigueur entre le permis initial et la mesure de régularisation, un tel moyen était, eu égard aux droits que le pétitionnaire tenait du permis initial à compter du jugement ayant eu recours à l’article L. 600-5-1, inopérant, dès lors que la surface d’emprise au sol de la construction n’était pas accrue par rapport au permis initial ».
Au final, la solution dégagée pose de nouveaux jalons en matière de régularisation des autorisations d’urbanisme. L’architecture générale du dispositif jurisprudentiel gagne assurément en efficacité (le risque d’annulation « totale » d’un permis de construire s’éloigne encore), au prix, il faut bien l’avouer, d’une complexité accrue.
