Article publié dans l’hebdomadaire La Gazette des communes du 25 juin 2018.
Juge pénal : Presque toutes les atteintes au domaine public routier constituent des contraventions de voirie routière, sanctionnées par le juge pénal.
Constatation des infractions : La constatation de l’infraction doit faire l’objet d’un procès-verbal établi par un agent assermenté et transmis au procureur de la République.
Dualité d’actions : L’action « publique » permet d’assurer la répression des contraventions de voirie routière. L’action « civile » permet l’indemnisation des préjudices subis par la personne publique.
1 – Identifier les atteintes au domaine public routier
La protection du domaine public routier est assurée par un dispositif répressif propre, assorti de sanctions pénales particulières, et destiné à sauvegarder son usage et son intégrité.
Ainsi, presque toutes les atteintes au domaine public routier constituent des « contraventions de voirie routière », dont la répression relève de la compétence du juge judiciaire et, précisément, du juge pénal (tribunal de police), sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative (art. L. 116-1 du CVR).
Ces contraventions de voirie routière, qui désignent les atteintes portées à l’intégrité matérielle et/ou à l’affectation du domaine public routier, sont définies à l’article R. 116-2 du CVR, qui vise, notamment, ceux qui, sans autorisation, « auront empiété sur le domaine public routier ou accompli un acte portant ou de nature à porter atteinte à l’intégrité de ce domaine ou de ses dépendances, ainsi qu’à celle des ouvrages, installations, plantations établis sur ledit domaine » ou « auront occupé tout ou partie du domaine ou de ses dépendances ou y auront effectué des dépôts ».
Concrètement, constituent des contraventions de voirie routière sujettes à poursuites toutes usurpations, dégradations, vols, travaux, dépôt d’objets, occupations, et, plus largement, tout fait qui porte atteinte à l’intégrité physique des voies publiques et des ouvrages qu’elles comportent.
A noter : Les personnes publiques peuvent se constituer partie civile devant le juge pénal, pour obtenir réparation de l’ensemble de leurs préjudices.
2 – Constater les atteintes au domaine public routier
La constatation des atteintes à la voirie doit faire l’objet d’un procès-verbal, établi par un agent assermenté, dont la liste figure à l’article L. 116-2 du CVR . Il s’agit, notamment :
- sur les voies de toutes catégories, des agents de police municipale, des gardes champêtres des communes et des gardes particuliers assermentés,
- sur les voies ressortissant à leurs attributions, des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts, et des ingénieurs des travaux publics de l’Etat,
- et, sur les voies départementales, des agents du département commissionnés et assermentés à cet effet.
Les procès-verbaux font foi jusqu’à preuve du contraire. Ils sont transmis au procureur de la République et, selon l’appartenance de la voie au domaine public routier de l’Etat, d’un département ou d’une commune, soit au représentant de l’Etat dans le département, soit au président du conseil départemental, soit au maire (art. L. 116-3 du CVR).
L’autorité administrative doit faire preuve de diligence dans la poursuite de l’infraction. En effet, le délai de prescription de l’action publique – au-delà duquel l’amende ne peut plus être infligée – est d’un an seulement à compter du jour où l’infraction a été commise (art. 9 du CPP). Lorsqu’il n’est pas interrompu par un acte régulier de poursuite ou d’instruction – ayant pour but de constater l’infraction, d’en rassembler les preuves ou d’en rechercher les auteurs (Cass. crim., 2 avr. 1998, n° 97-84.191, Bull. n° 131) -, l’expiration de ce délai fait obstacle à toute condamnation pénale.
En revanche, et c’est important de l’avoir à l’esprit, l’action civile, qui comprend notamment la remise en état du domaine, n’est soumise à aucune prescription dès lors que l’atteinte porte sur le domaine public routier, imprescriptible par nature (art. L. 116-1 à L. 116-8 du CVR). Une action « civile » pourra donc être engagée alors même que l’infraction commise date de plus d’un an.
3 – Engager des poursuites pénales
Le juge pénal peut être saisi soit par le procureur de la République, soit, en vertu de l’article L. 116-4 du CVR, par le directeur départemental du territoire ou le chef du service intéressé – en pratique, le maire ou le président du conseil départemental.
Si, en vertu du principe de l’opportunité des poursuites, le procureur de la République est libre d’apprécier la suite à donner aux plaintes et dénonciations conformément à l’article 40 du CPP – c’est-à-dire est libre de poursuivre ou de ne pas poursuivre – tel n’est pas le cas des autorités de police de la conservation du domaine public et, précisément, des gestionnaires de la voie.
En effet, dès qu’une atteinte au domaine public routier est constatée (commerçants avec terrasse récalcitrants, personnes transformant la voirie en « dépôt annexe » de leurs propres installations), la poursuite de l’infraction par l’établissement d’un procès-verbal en bonne et due forme s’impose (CE, 21 nov. 2011, req. n° 311941, Rec. p. 578).
A défaut, la responsabilité de l’administration peut être engagée pour carence fautive dans l’exercice de ses pouvoirs de police.
4 – Sanctionner les atteintes
Le Tribunal de police peut, d’abord, infliger au contrevenant une amende, selon le taux applicable aux contraventions de cinquième classe, soit d’un montant de 1.500 euros maximum, qui peut être porté à 3.000 euros en cas de récidive (art. 131-13 du CP).
Mais cette sanction est presque secondaire : le Tribunal peut surtout ordonner les mesures nécessaires pour remettre en état le domaine public (arrêt des travaux, enlèvement d’objets, expulsions, etc.) – le cas échéant sous astreinte (Cass. crim. 13 janv. 1993, n°92-80.912, Bull. n°16) et allouer à la personne publique propriétaire des dommages-intérêts. Concrètement, la réparation « civile » de l’atteinte au domaine public routier vise l’indemnisation de l’ensemble des préjudices – d’image, d’agrément, financiers, etc.- qui résultent, pour la personne publique propriétaire, de l’atteinte au domaine.
En pratique, l’enjeu est souvent plus important au titre des réparations civiles que s’agissant de la condamnation pénale…
En tout état de cause, l’administration ne peut, par principe, choisir d’agir par elle-même, en procédant par exemple à l’enlèvement de matériaux, à la démolition d’ouvrages, ou à des expulsions. Ce n’est qu’à titre exceptionnel, en cas d’urgence « née d’un péril imminent » -atteinte grave à la sécurité des usagers de la voie, par exemple- que l’autorité de police de la conservation pourra agir d’office (CE, Sect. 20 juin 1980, Rec. p. 281).
5 – Saisir le juge civil
En plus de l’action civile portée devant le juge pénal, ou lorsque le contrevenant ne fait pas l’objet de poursuites pénales, le propriétaire de la voie peut saisir le juge civil (en pratique, le Tribunal de grande instance ou le Tribunal d’instance, selon que le montant estimé de la créance -c’est-à-dire, concrètement, le coût des travaux de réparation du préjudice- est inférieur ou supérieur à 10.000 euros) lorsqu’une occupation irrégulière constitue une atteinte à l’affectation des dépendances du domaine.
Dans ce cas, la compétence judiciaire est largement entendue : elle concerne l’ensemble des voies du domaine public routier -quel qu’en soit le statut- ainsi que leurs accessoires, quand bien même ces derniers ne seraient pas affectés à la circulation automobile (trottoirs, places ou contre-allées, par exemple).
Et lorsque l’occupation constitue un « trouble manifestement illicite », ou qu’il s’agit de prévenir un dommage imminent -par exemple pour assurer la sécurité des usagers de la voie-, la collectivité propriétaire peut saisir le président du Tribunal de grande instance en référé (art. 809 et 812 du CPC), ou le juge d’instance (art. 849 du CPC). Dans des délais qui restent raisonnables, il n’est pas rare pour la personne publique d’obtenir une ordonnance d’expulsion si les troubles sont avérés.
Pour éviter le contentieux, l’article L. 116-8 du CVR prévoit que le ministre chargé de la voirie routière peut, en matière d’infractions relatives à la police de la conservation du domaine public routier national, transiger avec les justiciables, tant qu’un jugement correctionnel définitif n’est pas intervenu. Dans ce cas, la transaction conduit à l’abandon des poursuites, ainsi qu’à l’extinction de l’action publique. A ce jour, sans une telle autorisation légale, les collectivités territoriales n’ont pas la faculté de transiger sur les éléments de l’action publique. En revanche, la conclusion d’un accord avec le contrevenant, portant sur la réparation pécuniaire, ou en nature, des préjudices « civils » subis par le gestionnaire de voirie, reste possible.
6 – Emettre un titre exécutoire à l’encontre du contrevenant
Le gestionnaire du domaine public routier affecté peut encore, s’il a pu identifier le fautif et s’il estime que la réalité et le montant de son préjudice sont suffisamment établis, émettre directement un titre de recettes pour le recouvrement des sommes correspondant au coût des travaux de remise en état de la voirie ou de ses accessoires (TC, 29 sept. 1997, req. n° 02997).
En l’absence d’opposition de l’usager débiteur -par recours gracieux et/ou contentieux-, le recouvrement de la créance constatée par le titre peut être immédiatement engagé, et poursuivi, par le comptable public qui, le cas échéant, pourra mettre en œuvre une procédure de recouvrement forcé.
Ainsi l’émission d’un titre de recettes présente t-elle des avantages indéniables pour le gestionnaire créancier qui peut, par ce biais, sans frais excessif et sans saisine préalable d’un juge, contraindre l’usager contrevenant à lui rembourser le coût de la réparation des dégradations.
Néanmoins, comme dans le cadre de l’exécution d’un jugement civil lui accordant des dommages et intérêts, le gestionnaire peut se heurter à l’insolvabilité du débiteur. Et force est de rappeler qu’en application des dispositions de l’article L. 1617-5 1° du CGCT, l’introduction par le redevable d’un recours juridictionnel ayant pour objet de contester le bien-fondé de la créance, a pour effet de suspendre la force exécutoire du titre de recettes et, partant, d’empêcher son recouvrement forcé. Si bien que l’autorité gestionnaire serait alors contrainte d’attendre l’issue de la phase contentieuse pour recouvrer, effectivement, le montant de sa créance.
Sophie BANEL – avocat associé
Clément CAPDEBOS – avocat collaborateur
