La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance (publiée au Journal officiel n° 0184 du 11 août 2018) a retenu l’attention du grand public en raison de la reconnaissance d’un droit à l’erreur (ou, plus exactement, d’un « droit à régularisation en cas d’erreur » inscrit à l’article L. 123-1 du Code des relations entre le public et l’administration).
D’autres dispositions de la loi intéresseront, au premier chef, les praticiens du droit de l’urbanisme.
L’on pense, en premier lieu, à la procédure de rescrit, déclinée à la fiscalité de l’urbanisme. Le nouvel article L. 331-20-1 du Code de l’urbanisme pose en principe que « pour chaque projet supérieur à 50 000 m2 de surface taxable, lorsqu’un redevable de bonne foi, avant le dépôt de la demande d’autorisation mentionnée à l’article L. 331-6 et à partir d’une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait, a demandé à l’administration de l’Etat chargée de l’urbanisme dans le département de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles de droit prévues par la présente section, l’administration répond de manière motivée dans un délai de trois mois. La réponse est opposable par le demandeur à l’administration qui l’a émise jusqu’à ce que survienne un changement de fait ou de droit qui en affecte la validité ou jusqu’à ce que l’administration notifie au demandeur une modification de son appréciation. Le redevable ne peut présenter qu’une seule demande pour son projet« .
L’on pense, en second lieu, à la demande en appréciation de régularité prévue à l’article 54 de la loi.
A suivre l’exposé des motifs de la loi, « dans le même esprit que les rescrits administratifs prévus au titre I er, l’article 31 (devenu l’article 54) prévoit la possibilité d’expérimenter une nouvelle procédure juridictionnelle pour demander au juge administratif d’apprécier la régularité d’une décision administrative non réglementaire, prise dans le cadre d’opérations complexes. Cette procédure tend à renforcer la sécurité juridique de ces décisions. En effet, il s’agit de décisions qui peuvent être contestées, malgré leur caractère définitif, par voie d’exception, à l’occasion de recours dirigés contre des actes qui leur sont postérieurs. Désormais, les auteurs ou les bénéficiaires de telles décisions pourront, dans un délai de trois mois à compter de leur notification, demander au juge de vérifier rapidement la légalité externe de ces décisions, qui ne pourra plus être contestée par la suite« .
Sur ce nouveau mécanisme, le Conseil d’Etat s’est montré globalement réservé et s’il a finalement « validé » le projet soumis, c’est au prix de modifications sensibles du texte proposé par le Gouvernement. L’on retiendra principalement de l’avis du Conseil d’Etat le fait que « ce nouveau mode de recours « sera nécessairement à l’origine de recours contentieux supplémentaires », comme le Gouvernement le souligne lui-même dans l’étude d’impact. Cette augmentation de la charge des juridictions administratives s’accompagnerait d’un allongement de la durée des procédures, puisque les demandes de « rescrit » suspendraient l’examen des recours contentieux dirigés contre les mêmes décisions. Le dispositif accroîtrait également la complexité du fonctionnement de la justice administrative, notamment dans l’hypothèse où le juge du « rescrit » et le juge de l’excès de pouvoir, voire le juge des référés, saisis de la même décision, ne se prononceraient pas dans le même sens. A cet égard, force est de constater qu’il est impossible d’évaluer aussi bien l’efficacité attendue du dispositif que son incidence sur le fonctionnement de la juridiction administrative, faute pour le Gouvernement d’avoir prévu les décisions entrant dans le champ du dispositif et réalisé une étude d’impact présentant une estimation du nombre de ces décisions, le nombre de contentieux auxquels elles donnent lieu et la proportion d’annulations pour des vices de forme ou de procédure. Le Conseil d’État relève enfin le caractère paradoxal d’un recours dont l’auteur n’aurait pas intérêt à développer une argumentation convaincante puisqu’il plaiderait à l’inverse de ses intérêts, dès lors qu’il cherche à assurer la sécurité juridique de la décision en cause » (l’exposé des motifs, l’étude d’impact et l’avis du CE sont disponibles dans le dossier législatif mis en ligne : https://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPubliee.do?idDocument=JORFDOLE000036100205&type=general&legislature=15).
Ceci posé, voici le texte finalement voté (art. 54 de la loi).
« I. – A titre expérimental, le bénéficiaire ou l’auteur d’une décision administrative non réglementaire entrant dans l’une des catégories définies au deuxième alinéa du présent I peut saisir le tribunal administratif d’une demande tendant à apprécier la légalité externe de cette décision.
Le premier alinéa du présent I est applicable aux décisions précisées par le décret en Conseil d’Etat prévu au V, prises sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique et dont l’éventuelle illégalité pourrait être invoquée, alors même que ces décisions seraient devenues définitives, à l’appui de conclusions dirigées contre un acte ultérieur.
Le premier alinéa n’est pas applicable aux décisions prises par décret.
II. – La demande en appréciation de régularité est formée dans un délai de trois mois à compter de la notification ou de la publication de la décision en cause. Elle est rendue publique dans des conditions permettant à toute personne ayant intérêt à agir contre cette décision d’intervenir à la procédure.
La demande est présentée, instruite et jugée dans les formes prévues par le code de justice administrative, sous réserve des adaptations réglementaires nécessaires. Elle suspend l’examen des recours dirigés contre la décision en cause et dans lesquels sont soulevés des moyens de légalité externe, à l’exclusion des référés prévus au livre V du code de justice administrative.
Le tribunal statue dans un délai fixé par voie réglementaire. Il se prononce sur tous les moyens de légalité externe qui lui sont soumis ainsi que sur tout motif d’illégalité externe qu’il estime devoir relever d’office, y compris s’il n’est pas d’ordre public.
III. – La décision du tribunal n’est pas susceptible d’appel mais peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation.
Si le tribunal constate la légalité externe de la décision en cause, aucun moyen tiré de cette cause juridique ne peut plus être invoqué par voie d’action ou par voie d’exception à l’encontre de cette décision.
Par dérogation à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration, l’autorité administrative peut retirer ou abroger la décision en cause, si elle estime qu’elle est illégale, à tout moment de la procédure et jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois après que la décision du juge lui a été notifiée.
IV. – L’expérimentation est menée, pour une durée de trois ans à compter de la publication du décret en Conseil d’Etat prévu au V, dans le ressort des tribunaux administratifs, au nombre maximal de quatre, désignés par ce décret. Elle fait l’objet d’une évaluation dans les conditions fixées par le même décret.
V. – Un décret en Conseil d’Etat précise les décisions entrant dans le champ du deuxième alinéa du I et pouvant faire l’objet d’une demande en appréciation de régularité, en tenant compte notamment de la multiplicité des contestations auxquelles elles sont susceptibles de donner lieu.
Le décret prévu au premier alinéa du présent V fixe également les modalités d’application du présent article, notamment les conditions dans lesquelles les personnes intéressées sont informées, d’une part, des demandes tendant à apprécier la régularité d’une décision et de leurs conséquences éventuelles sur les recours ultérieurs et, d’autre part, des réponses qui sont apportées à ces demandes par le tribunal« .
Le mécanisme institué est donc expérimental. Seuls 4 tribunaux administratifs, au plus, expérimenteront le mécanisme, pour une durée de 3 ans. Le mécanisme ne devrait être généralisé que s’il ressort de son évaluation un bilan positif.
Le champ d’application est aussi restreint : sont seules concernées les décisions non réglementaires (un décret précisera les décisions concernées, susceptibles de relever de la catégorie des opérations complexes) prises sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique (dispositions relatives à la police de la salubrité) et dont l’éventuelle illégalité pourrait être invoquée, alors même que ces décisions seraient devenues définitives, à l’appui de conclusions dirigées contre un acte ultérieur. L’étude d’impact fournit deux illustrations de l’intérêt d’un tel mécanisme. « A titre d’illustration, la demande en appréciation de régularité trouverait à s’appliquer dans le cadre d’une opération d’aménagement urbain engagée par une collectivité publique et donnant lieu à une procédure d’expropriation. La collectivité pourrait sécuriser l’acte déclaratif d’utilité publique en demandant au juge administratif d’apprécier sa régularité, laquelle ne pourrait plus être contestée, dans le cadre de recours dirigés contre des arrêtés de cessibilité. De même, dans le cas d’un immeuble déclaré insalubre à titre irrémédiable par le préfet, le préfet ou l’entreprise qui a un projet d’acquisition de l’immeuble pourrait demander au juge administratif de se prononcer sur la régularité de l’arrêté portant déclaration d’insalubrité irrémédiable, dans le but de prévenir une remise en cause ultérieure de la déclaration d’utilité publique de l’acquisition de l’immeuble insalubre. »
En pratique, la demande devra être formée par le bénéficiaire ou l’auteur de la décision dans un délai de trois mois à compter de la notification ou de la publication et sera traitée comme une requête au fond. Un décret précisera le délai dans lequel le Tribunal doit statuer, étant précisé que la demande présentée suspendra l’examen des recours (au fond, les référés n’étant pas affectés par cette « suspension ») dirigés contre la décision considérée, pour autant toutefois que sont soulevés dans ces instances des moyens de légalité externe. La décision rendue (susceptible d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat et qui devra faire l’objet d’une publicité adaptée) devra se prononcer sur les tous les moyens de légalité externe, mentionnés dans la demande ou le cas échéant relevés d’office par le Tribunal. Sa portée sera particulièrement puissante puisque « si le tribunal constate la légalité externe de la décision en cause, aucun moyen tiré de cette cause juridique ne peut plus être invoqué par voie d’action ou par voie d’exception à l’encontre de cette décision ».
Pour tirer toutes les conséquences d’une décision relevant un motif d’illégalité (nécessairement externe donc), l’administration pourra procéder au retrait ou à l’abrogation de la décision concernée au delà des délais de droit commun posés à l’article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’administration, c’est à dire pendant toute la procédure, jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de la notification de la décision.
La publication du décret annoncé permettra d’avoir une vision plus complète de ce mécanisme innovant, dont il appartiendra encore à l’administration et aux porteurs de projet de s’emparer pleinement.
Le pôle urbanisme du cabinet
