Principe et exception : Si la Loi « nature» a fait de La promotion du tourisme une compétence obligatoire des communautés de communes et d’agglo. la loi «montagne» a ouvert une dérogation au transfert. Champ d’intervention : Le transfert de la promotion du tourisme ouvre un large champ d’intervention aux communautés, mais ne concerne pas la gestion des équipements touristiques. Le sort des OT : Le transfert de compétence emporte, sauf exception, la disparition ou la transformation des offices de tourisme (OT) communaux.
01 – Définir les contours de la compétence transférée
La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (Notre) a fait de la «promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme», une compétence obligatoire des communautés de communes et d’agglomération (art. 64 et 66), celle-ci ayant déjà été transférée aux communautés urbaines et aux métropoles, en application de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014, dite « Maptam».
En l’état du droit, et en l’absence de définition légale et de décision jurisprudentielle, les contours de cette compétence sont incertains. Il semble certes acquis que la création et la gestion des équipements touristiques (parcs de loisirs, stations de ski, casinos…) ne relèvent pas de cette compétence et restent donc, sauf éventuel transfert aux intercommunalités, du ressort communal. Mais la formulation retenue par le législateur a suscité des débats: cette compétence doit-cllc être regardée comme limitée à la «promotion du tourisme» stricto sensu — l’une des compétences des offices de tourisme (OT) — ou entendue plus largement comme intégrant les autres missions des OT — par exemple l’accueil et l’information du public — mais aussi, plus globalement, l’ensemble des actions visant au développement touristique ?
Il semble aujourd’hui que cette seconde interprétation doive être privilégiée et que relèvent notamment de cette compétence les actions de mise en valeur du patrimoine, les opérations de communication, l’organisation de manifestations événementielles, ainsi que, le cas échéant, la gestion d’un ou plusieurs OT communautaires. Cette compétence vient donc s’ajouter à celle, désormais dépourvue de tout recours à l’intérêt communautaire, de l’ensemble des zones d’activité touristique.
02 – Choisir le mode de gestion des offices de tourisme intercommunaux
Si une communauté décide de se doter d’un office de tourisme intercommunal – ce qui n’est d’ailleurs pas une obligation – celle-ci doit au préalable s’interroger sur la nature juridique de l’office de tourisme qu’elle souhaite créer. En effet, à l’exclusion de la gestion en régie, qui ne peut être choisie en raison de l’exigence posée par le code du tourisme selon laquelle tout OT doit disposer de son propre organe délibérant, les outils juridiques disponibles sont nombreux: sans exhaustivité, recourir aux services d’une association loi 1901, créer une société publique locale, voire une société d’économie mixte, un établissement public administratif ou, le plus souvent, industriel et commercial, régi, dans cette dernière hypothèse, par des dispositions particulières du code du tourisme. Il importe donc de déterminer, pour chaque territoire, l’outil le mieux adapté aux objectifs poursuivis: volonté de travailler avec d’autres collectivités, de maîtriser la gouvernance de la structure, de disposer de personnels de droit privé ou de droit public…et des missions que l’office entend confier à l’intercommunalité, éventuellement industrielles et commerciales (commercialisation de prestations ou produits touristiques). Une fois ce choix effectué, l’intercommunalité peut alors s’engager dans la voie de l’institution d’un office de tourisme intercommunal.
03 – Déterminer le sort des offices de tourisme communaux
Le transfert de la compétence «promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme» à une communauté de communes ou d’agglomération met en principe un terme à la possibilité de maintenir des offices de tourisme communaux. Toutefois, avant d’instituer un office intercommunal, il est conseillé que les communautés, idéalement en concertation avec leurs communes membres, s’interrogent, après les avoir recensés, sur le sort de ces offices.
En effet, il peut certes être choisi de créer un office intercommunal compétent à l’échelle de la communauté en faisant disparaître les offices communaux existants, ceux-ci pouvant, le cas échéant, demeurer des bureaux d’information dépourvus de personnalité morale. Mais il peut également être opté pour la transformation d’un OT communal existant en office de tourisme intercommunal, quand la nature juridique de l’office le permet – ce qui n’est par exemple pas le cas pour un OT communal d’établissement public, aucune disposition n’organisant une transformation en établissement public intercommunal. Cette transformation nécessitera alors de faire évoluer la structure afin, notamment, de modifier ses limites territoriales et sa gouvernance (remplacement des représentants communaux par leurs homologues intercommunaux) ainsi que, le cas échéant, selon les objectifs poursuivis par l’intercommunalité, ses missions.
Selon la nature juridique de l’office communal concerné (association, société publique locale, etc.), des règles différentes devront être observées. Dans le cadre de cette réflexion, il conviendra de tenir compte de l’article du code du tourisme qui impose que les offices des communes touristiques et des communes classées stations de tourisme deviennent, sauf s’ils sont destinés à être transformés pour devenir le siège de l’office de tourisme intercommunal, des bureaux d’information touristique de l’office de tourisme inter-communal, c’est-à-dire des lieux d’accueil des touristes, qui, relèvent des offices de tourisme intercommunaux, seront dépourvus de personnalité juridique. On relèvera d que cette obligation de transformation en bureaux d’informa-Lion suscite des interrogations: en particulier, doit-elle se traduire par des cessions de locaux entre offices communaux et inter-communaux ?
En tout état, les offices communaux non transformés en offices intercommunaux ont, en général, vocation à être dissous et liquidés. Dans cette hypothèse, diverses questions doivent être réglées, qui dépendront du type de structure concernée — association, établissement public, société publique locale. Outre les questions financières: se poseront aussi celles du sort des biens, des droits et obligations et des personnels des offices communaux. II importe dans cette démarche de garder à l’esprit qu’en application des articles L.1224-1 et suivants du Code du travail lorsque le transfert d’une entité économique autonome des offices communaux à l’office intercommunal est caractérisé, les personnels affectés pour l’essentiel de leur temps de travail aux activités transférées sont en principe et selon des modalités variant en fonction de la nature — publique ou privée — des personnels, comme de la structure d’accueil, automatiquement transférés à l’office intercommunal.
04 – Disposer d’un ou plusieurs offices de tourisme intercommunaux
Chaque communauté de communes ou d’agglomération dispose donc d’un — et un seul — office de tourisme intercommunal, compétent sur l’ensemble du territoire communautaire. Le législateur a toutefois ouvert plusieurs exceptions à cette règle.
En premier lieu, l’article L.134-2 du code du tourisme prévoit que les communautés pouvaient décider, par délibérations de leurs conseils communautaires au plus tard le 30 septembre 2016, de maintenir, pour les stations classées de tourisme, des offices de tourisme intercommunaux ayant une sphère d’intervention territorialement circonscrite, en définissant alors les modalités de mutualisation des moyens et des ressources des OT intercommunaux existant sur son territoire.
En second lieu, l’article L.133-1 du code du tourisme permet semble-t-il, sous réserve de confirmation jurisprudentielle, la coexistence de plusieurs offices de tourisme intercommunaux sur le territoire d’une même communauté dès lors que plusieurs «marques territoriales protégées», c’est-à-dire des marques enregistrées à l’Institut national de la propriété industrielle, sont répertoriées pour le territoire concerné. Il serait donc possible que coexistent sur le territoire d’une communauté, par dérogation à la règle de principe, plusieurs OT intercommunaux.
05 – Appréhender les conséquences de la dérogation « loi montagne»
L’article 69 de la loi ne 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne a introduit une dérogation au transfert de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme » aux communautés de communes : aux communautés d’agglomération et à la métropole d’Aix-Marseille-Provence. En effet, leurs communes touristiques érigées en stations classées de tourisme ou qui avaient engagé, au plus tard le 31 décembre 2016, une démarche de classement en station classée de tourisme dans les conditions prévues par la loi ont pu décider, par délibération prise avant cette date, de conserver l’exercice de cette compétence.
En conséquence, les communes qui remplissent ces conditions et qui ont délibéré demeurent aujourd’hui compétentes en matière de promotion du tourisme et peuvent conserver leur office de tourisme communal. Peuvent donc coexister sur le territoire d’une même communauté, un voire plusieurs offices communaux et un voire plusieurs offices intercommunaux. Dans ce cas de figure, il sera opportun, si ce n’est indispensable, que les différents titulaires de la compétence et leurs offices de tourisme s’organisent pour coordonner leurs actions. En outre, la mise en oeuvre de cette dérogation législative peut, dans certaines hypothèses, en particulier lorsque la collectivité classée station de tourisme ayant conservé la compétence est la principale commune touristique du territoire, poser la question de l’opportunité de créer un office de tourisme intercommunal.
Aurélie AVELINE – avocat associé
Mounia IDRISSI – avocat collaborateur
